Wie “Nee” zegt, bedoelt soms ook “Nee”

Met het nee als uitkomst van het Ierse referendum over aanpassing van het EU-verdrag, zoals dat in 2007 was gesloten in Lissabon, dreigt opnieuw een debacle voor hen die betogen dat dit een noodzakelijke stap is voor stroomlijning van de besluitvorming in Brussel. Een eerdere poging tot invoering van een soort van EU-grondwet sneuvelde als gevolg van de uitkomst van referenda in Frankrijk en Nederland. De vraag is of er mogelijk dieper liggende oorzaken ten grondslag liggen aan de afwijzingen van EU-verdragen in verschillende volksraadplegingen.

De verklaringen die worden genoemd voor de negatieve referendumuitslagen zijn legio maar kennen ook gemeenschappelijke elementen. Voorstanders zouden, mede vanwege de ingewikkeldheid van de materie, maar niet uitgelegd krijgen waar het precies om gaat en waarom dat nodig is. Vervolgens is de conclusie om dan maar geen referendum te houden, wat dan ook gebeurde met het verdrag van Lissabon in Frankrijk en Nederland. Maar wat nu als de kiezers drommels goed begrijpen waar de verdragsaanpassingen op uit zijn? Dat zij het verhaal doorprikken dat het een efficiencyslag betreft die de EU slagvaardiger moet maken. Dat zij inzien dat er wel degelijk sprake is van een (potentieel, want nu vaak nog niet gebruikte) aanzienlijke uitbreiding van bevoegdheden op Europees niveau en om (potentiële) mogelijkheden voor powerplay door de grotere landen (b.v. wie levert er een eurocommissaris in), zonder daarmee corresponderende democratische controlemogelijkheden. Dat de Europese Commissie dit legitimiteitsprobleem ergens wel aanvoelt moge blijken uit het opdrogen van voorstellen uit Brussel in de aanloop naar het Ierse referendum. Wat voor beeld heb je van jezelf als je een half jaar lang je mond houdt, terwijl je toch pretendeert een goed verhaal te hebben als het gaat om de eigen prestaties? En hoe veel meer er wel niet mogelijk zou zijn als je niet door de huidige verdragen beknot zou worden? Overigens blijkt uit niets dat het huidige verdrag van Nice tot dit laatste aanleiding geeft.

In essentie betreft het voorgaande politieke afwegingen, dus wat heeft een econoom hierover te melden? In de economische wetenschap bestaat steeds meer aandacht voor het bestaan van instituties en hoe de vormgeving daarvan uitwerkt op economische processen. Instituties zijn, in de woorden van Douglas North, “formele regels, de handhaving daarvan en informele normen, die herhaald menselijk handelen structureren”. Aansprekende en vaak onderzochte voorbeelden vanuit economisch perspectief zijn het wettelijk minimumloon en (het algemeen verbindend verklaren van) CAO-bepalingen. Ook de vormgeving van het ontslagrecht is een institutie. De Franse economen Algan en Cahuc stellen in een discussiepaper uit 2006 dat de vormgeving van instituties een afspiegeling is van de opvattingen die er leven onder (de meerderheid van) de bevolking. De econoom Roland onderscheidt snel wijzigbare instituties en, onderliggende, langzaam veranderende instituties. Snel wijzigende instituties hoeven niet noodzakelijkerwijs vaak te veranderen, maar zijn wel snel veranderbaar. Roland rekent politieke instituties tot deze categorie. Langzaam veranderende instituties hebben vaak te maken met cultuur. Voorbeelden zijn waarden, overtuigingen en sociale normen. In het geval van langzaam wijzigende instituties zal een aanpassing eerder tot stand komen uit de veranderende opvattingen over een bepaald thema, terwijl in het andere geval de interventie voortvloeit uit de wens een bepaald beleid vorm te geven en daarmee juist gedrag te veranderen.

Als we het voorgaande plaatsen tegenover de uitslagen van referenda over Lissabon, de EU-grondwet en eerdere verdragsaanpassingen dan kan met even zoveel recht worden geconcludeerd dat de bevolking in een aantal EU-landen het mooi genoeg vindt geweest en aan verdere integratie geen medewerking wenst te verlenen, hoezeer politici ook de noodzaak hiertoe van de daken schreeuwen. Dat is geen eurofoob gedrag; mensen brandmerken met dit kennelijk als scheldwoord bedoelde etiket getuigt van minachting voor de kiezer en het democratische proces. Als de uitslag een andere kan zijn dan wat jou het beste uitkomt, dan heb je dat in een democratie te accepteren. Neerbuigende kwalificaties worden ook niet geaccepteerd als het om de uitslag van nationale parlementsverkiezingen gaat. Politici zouden zich dus eerder moeten afvragen of hun opvattingen over het Europese integratieproces nog sporen met die van (een meerderheid van) de bevolking. In het verleden is vaak sprake geweest van een soort “voorhoede” die schwung aan de Europese samenwerking gaf. Dat viel echter ook prima te verdedigen, aangezien het om het ineen schuiven van bevoegdheden op vooral economisch gebied ging. De voordelen hiervan konden met het verstrijken van de tijd prima zichtbaar worden gemaakt en kenden met het bedrijfsleven als belangrijke begunstigde een luide voor-stem. Nu gaat het echter om het overdragen van bevoegdheden die sterker ingrijpen op de nationale identiteit. Wat politici denken dat snel wijzigbare instituties zijn en ook als zodanig verkopen, wordt door de Europese kiezer niet als zodanig opgevat. Net als het ongeconditioneerd tamboereren op de multiculturele samenleving Nederlandse politici in het recente verleden verkiezingen heeft gekost, lijkt nu ook de Europese integratie op die onderstroom in maatschappelijke opvattingen te zijn gestuit die zich slechts langzaam laat veranderen en die sterker blijkt dan zijzelf.

Prinsjesdag 2007: nivelleren of prikkelen?

In de talrijke bijdrages die verschijnen naar aanleiding van de kabinetsplannen voor komend jaar is er op sociaal-economisch terrein veel aandacht voor de per saldo nivellerende uitwerking op de inkomensverdeling. Het kabinet zelf ontkent een dergelijk effect en wijst erop dat het beleid juist goed zal uitpakken voor de middeninkomens. Dat vergt echter dan wel een verschuiving van perspectief naar eind 2010. Dat 2008 een jaar van nivellerend kabinetsbeleid wordt, is een onontkoombare conclusie. Zie het inkomensafhankelijk maken van de kinderbijslag en de hogere eigen bijdragen voor hogere inkomens in de AWBZ-zorg. Ook het alleen ‘repareren’ van het negatieve koopkrachtbeeld van minima is een nivellerende maatregel. Dan is er nog de beperking van de pensioenaftrek tot een inkomen van €185.000 en de verhoging van het eigenwoningforfait voor huizen met een WOZ-waarde van meer dan een miljoen euro. Hoewel hier alleen de zeer beperkte groep echt rijken wordt getroffen, is de teerling geworpen. Nu de principiële horde is genomen, is het nog maar een relatief kleine stap om de groep die wordt geconfronteerd met deze maatregelen langzaam te vergroten door de inkomensgrenzen stap voor stap te verlagen. Ook latere jaren dreigen nivellerend van karakter te worden. Wat er nog zit aan te komen o.b.v. het Coalitieakkoord zijn het inkomensafhankelijk maken van de arbeidskorting en de beide combinatiekortingen en een extra (‘Bos’-)belasting voor nieuwe 65-plussers met eigen inkomen van minstens 18.000 euro in 2010. De verschillende kinderkortingen en de kinderopvangkorting zijn al inkomensafhankelijk vorm gegeven (volgt u het aantal inkomensafhankelijke fiscale kortingen nog?).

Tot dusverre was er in Nederland een redelijk brede consensus wat betreft de inrichting van de verzorgingsstaat. Middengroepen moesten daaraan niet alleen bijdragen maar er ook van kunnen profiteren. Op die manier ontstaat er een breed maatschappelijk draagvlak, zo luidde de redenering. Het verklaart het inkomensonafhankelijke karakter van aow en kinderbijslag, de onbeperkte aftrek van pensioenbijdragen en hypotheeklasten, het beperkte gebruik van inkomens- en vermogenstoetsen. Aan dat beleid wordt nu stevig geknaagd.

Waarom nu al dat nivelleren. Zijn de inkomensverhoudingen in het verleden uit de hand gelopen? De recent verschenen CBS-publicatie Sociaaleconomische trends laat zien dat het met denivelleren de afgelopen jaren reuze meeviel; de inkomensverhoudingen zijn al jaren nagenoeg ongewijzigd. Er is dus geen noodzaak om ontwikkelingen uit het verleden te ‘corrigeren’, hoeveel van dergelijke retoriek ook over de vorige, zgn. neoliberale, kabinetten Balkenende is uitgestort. Markeert het aanbrengen van vele inkomensafhankelijke elementen in het belastingstelsel dan een omslag in de het denken over het soort verzorgingsstaat dat wordt gewenst? Het lijken naast ideologische ook vooral budgettaire motieven te zijn die politici naar een inkomensafhankelijke vormgeving doen grijpen om het EMU-saldo maar in de plus te houden. Wel is het zo dat in Angelsaksische landen de verzorgingsstaatelementen die er zijn sterk inkomensafhankelijk van karakter zijn. In deze landen geldt daarbij vooral het behoeftemotief: de overheid legt een bodem in het bestaan en wie meer heeft dan dit minimum wordt geacht zichzelf te redden. Terwijl in Nederland en andere Europese landen daarnaast ook het verzekeringsmotief geldt om verlies aan inkomsten te compenseren. Groot verschil daarbij is dat in de Angelsaksische landen de inkomensverdeling niet zo ineen gedrukt is als in ons land. Dat betekent dat de marginale druk in het afbouwtraject van de korting niet dusdanig oploopt dat de prikkel tot (meer) werken, scholen of ondernemen verdwijnt. In Nederland geldt dat vanaf een niveau van (afhankelijk van de huishoudsamenstelling) 110% à 130% van het minimumloon de marginale druk als gevolg van belasting- en premieheffing en het verlies van inkomensafhankelijke regelingen als de huursubsidie en inkomensafhankelijke fiscale kortingen zodanig oploopt dat een bruto loonstijging nauwelijks of geen of soms zelfs een vermindering van het netto besteedbaar inkomen oplevert. Dat verklaart de geringe motivatie van velen om de uitkering te verlaten, terwijl de banen voor het opscheppen liggen. De huidige maatregelen die inkomens in de middenklasse treffen, dragen er verder aan bij dat deze hoge marginale druk zich niet langer beperkt tot de onderkant van het loongebouw maar ook het hele middenstuk treft. Vroeger stonden er nog wel eens plaatjes in de SZW-begroting die dit inzichtelijk maakten. Tegenwoordig worden er wel enige woorden aan gewijd, maar wordt de problematiek nauwelijks inzichtelijk gemaakt.

Waar de afbouwtrajecten van de met onze arbeidskorting vergelijkbare earned income tax credit in de VS en de working family tax credit in het VK relatief weinig mensen treffen is in Nederland het afbouwtraject druk bevolkt met huishoudens die elke prikkel wordt ontnomen om in zichzelf te investeren of (meer) te gaan werken. We hebben aldus het slechtste van twee werelden: de inkomensafhankelijke elementen van de Angelsaksische verzorgingsstaten die het draagvlak voor de verzorgingsstaat bij de middenklasse uithollen en zorgen voor hoge marginale lasten én de uitgebreide arrangementen die zo kenmerkend zijn voor de Europese verzorgingsstaten en gepaard gaan met hoge uitgaven die worden gefinancierd met hoge lasten ook voor de middenklasse. En dan maar klagen dat er geen mensen te vinden zijn voor de bijna een kwart miljoen openstaande vacatures, terwijl anderhalf miljoen mensen in bijstand, WW en WAO zitten en miljoenen parttime werken voor wie een uitbreiding van de werkweek in financiële zin niets oplevert. De voorkeur voor vrije tijd wordt begrijpelijk als je uitrekent hoeveel (extra) werken oplevert.

Ontslag: over verdelen en beheersen

Economen hebben de naam het zelden met elkaar eens te zijn. Wat betreft de economische effecten van ontslagwetgeving is er echter sprake van een grote mate van overeenstemming. Een overeenstemming die contrasteert met de maatschappelijke verdeeldheid op dit terrein. Economen gaan er vanuit dat, extreme vormen van ontslag(de)regulering daargelaten, de mate waarin binnen de OECD-landen de ontslagbescherming is geregeld van slechts geringe invloed is op het niveau van werkgelegenheid en werkloosheid. De uitwerking op de verdeling om een baan te vinden of getroffen te worden door (langdurige) werkloosheid is echter een heel andere. Hoe strikter de ontslagbescherming, hoe meer het werkloosheidsrisico geconcentreerd is bij een beperkt aantal groepen. Dit zijn de zgn. ‘outsiders’ op de arbeidsmarkt, n.l. zij die geen of niet genoeg werkervaring in een vaste baan hebben om beschermd te zijn tegen ontslag. De OECD noemt in de Employment Outlook 2005, waarin een interessant hoofdstuk is gewijd aan de economische effecten van ontslagbescherming, dat vooral jongeren, migranten en vrouwen disproportioneel worden getroffen. Oudere werknemers van het mannelijk geslacht zijn de voornaamste profiteurs van ontslagregulering.

Zie hier de tegenstellingen tussen insiders en outsiders in een notendop. Deze verklaren de sterk uiteenlopende maatschappelijke posities. De vakbeweging die zich anders zo sterk maakt voor allerlei kwetsbare groepen met achterstanden op de arbeidsmarkt en bij wie de kreet ‘discriminatie!’ in dat geval voorin de mond bestorven ligt, geeft niet thuis als het aankomt op een eerlijker verdeling van werkloosheidskansen. Als ooit de economie in ons land weer inzakt (een zekerheid waarvan we alleen niet weten wanneer die gaat plaatsvinden), dan moeten we constateren dat de groepen die nu soms met zoveel pijn en moeite aan de slag worden geholpen straks waarschijnlijk weer als eerste op straat zullen staan. Per saldo zijn we dan weinig opgeschoten. Minister Donner heeft dan ook het economische gelijk aan zijn zijde met zijn recente voorstellen die neerkomen op enige versoepeling van het (in internationaal perspectief) vrij rigide Nederlandse ontslagrecht. Zijn voorstel bevat echter ook minder wenselijke elementen. Zo wordt weliswaar paal en perk gesteld aan de hoogte van ontslagvergoedingen, door deze te maximeren op in beginsel één jaarsalaris. Tegelijkertijd wordt het toekennen daarvan standaard bij een normaal ontslag. De vraag is welke schade er wordt geleden bij een ‘normaal’ ontslag, zodanig dat daar een vergoeding voor nodig is? Is niet de WW de vergoeding die alle werkenden opbrengen voor degenen die door ontslag getroffen op zoek moeten naar een nieuwe baan. Is niet het niveau daarvan vastgesteld op 75 procent van het laatst verdiende loon gedurende de eerste twee maanden en 70 procent daarna om een werkzoekende te prikkelen met enige spoed weer aan de slag te gaan? Nu iedereen voor een ontslagvergoeding in aanmerking komt, wordt het feitelijke niveau van de WW verhoogd. Het valt gemakkelijk in te zien dat personen van wie de kansen op de arbeidsmarkt goed zijn financieel beter kunnen worden van ontslag. Gemiddeld is de helft van de werklozen die in de WW komt na een jaar weer uitgestroomd, veelal naar een baan. Wie een half jaarsalaris heeft meegekregen van zijn vorige werkgever (wat niet overdreven als we ons realiseren dat de gemiddelde baanduur in Nederland zo rond de zeven jaar ligt) en na een jaar weer een gelijksoortige baan vindt, heeft dan gedurende dat jaar iets meer dan 70 procent van het laatst verdiende loon aan WW en 50 procent van het laatst verdiende loon aan ontslagvergoeding genoten. Dit komt dus neer op 120 procent van het laatstverdiende loon. Een salarisstijging van 20 procent.

Ik heb eerder het voorrecht gehad met de Kring van Kantonrechters te discussiëren over het nut van ontslagvergoedingen. Zij argumenteren dat iemand die ontslagen wordt in een nieuw bedrijf weer achter in de rij moet aansluiten en op zijn beurt moet wachten om in aanmerking te komen voor promotie en andere secundaire arbeidsvoorwaarden. Zie hier een ander botsend beeld. Enerzijds de jurist met een statische opvatting van de arbeidsmarkt die een ontslag beoordeeld aan de hand van de verworven rechten van een werknemer en de arbeidsmarkt ziet als een verdeelinstrument. Anderzijds de econoom die dynamiek en kansen ziet en weet dat een ontslag geen fatale gevolgen hoeft te hebben voor de positie van een werknemer op de arbeidsmarkt. Botsende visies, ze zijn kenmerkend voor het ontslagrecht. Het vraagstuk van de verdeling beheerst de discussie. Overigens had minister Donner in de vorige kabinetsperiode als minister van Justitie de kans het ontslagrecht te wijzigen, maar liever koos hij ervoor het zijn collega De Geus van SZW moeilijk te maken waardoor diens pogingen strandden. Nu is hijzelf aan zet; hopelijk weet hij voet bij stuk te houden en beter nog: het onzalige plan voor een standaard ontslagvergoeding dat nergens in de wereld voorkomt van tafel te halen.