Prinsjesdag 2007: nivelleren of prikkelen?

In de talrijke bijdrages die verschijnen naar aanleiding van de kabinetsplannen voor komend jaar is er op sociaal-economisch terrein veel aandacht voor de per saldo nivellerende uitwerking op de inkomensverdeling. Het kabinet zelf ontkent een dergelijk effect en wijst erop dat het beleid juist goed zal uitpakken voor de middeninkomens. Dat vergt echter dan wel een verschuiving van perspectief naar eind 2010. Dat 2008 een jaar van nivellerend kabinetsbeleid wordt, is een onontkoombare conclusie. Zie het inkomensafhankelijk maken van de kinderbijslag en de hogere eigen bijdragen voor hogere inkomens in de AWBZ-zorg. Ook het alleen ‘repareren’ van het negatieve koopkrachtbeeld van minima is een nivellerende maatregel. Dan is er nog de beperking van de pensioenaftrek tot een inkomen van €185.000 en de verhoging van het eigenwoningforfait voor huizen met een WOZ-waarde van meer dan een miljoen euro. Hoewel hier alleen de zeer beperkte groep echt rijken wordt getroffen, is de teerling geworpen. Nu de principiële horde is genomen, is het nog maar een relatief kleine stap om de groep die wordt geconfronteerd met deze maatregelen langzaam te vergroten door de inkomensgrenzen stap voor stap te verlagen. Ook latere jaren dreigen nivellerend van karakter te worden. Wat er nog zit aan te komen o.b.v. het Coalitieakkoord zijn het inkomensafhankelijk maken van de arbeidskorting en de beide combinatiekortingen en een extra (‘Bos’-)belasting voor nieuwe 65-plussers met eigen inkomen van minstens 18.000 euro in 2010. De verschillende kinderkortingen en de kinderopvangkorting zijn al inkomensafhankelijk vorm gegeven (volgt u het aantal inkomensafhankelijke fiscale kortingen nog?).

Tot dusverre was er in Nederland een redelijk brede consensus wat betreft de inrichting van de verzorgingsstaat. Middengroepen moesten daaraan niet alleen bijdragen maar er ook van kunnen profiteren. Op die manier ontstaat er een breed maatschappelijk draagvlak, zo luidde de redenering. Het verklaart het inkomensonafhankelijke karakter van aow en kinderbijslag, de onbeperkte aftrek van pensioenbijdragen en hypotheeklasten, het beperkte gebruik van inkomens- en vermogenstoetsen. Aan dat beleid wordt nu stevig geknaagd.

Waarom nu al dat nivelleren. Zijn de inkomensverhoudingen in het verleden uit de hand gelopen? De recent verschenen CBS-publicatie Sociaaleconomische trends laat zien dat het met denivelleren de afgelopen jaren reuze meeviel; de inkomensverhoudingen zijn al jaren nagenoeg ongewijzigd. Er is dus geen noodzaak om ontwikkelingen uit het verleden te ‘corrigeren’, hoeveel van dergelijke retoriek ook over de vorige, zgn. neoliberale, kabinetten Balkenende is uitgestort. Markeert het aanbrengen van vele inkomensafhankelijke elementen in het belastingstelsel dan een omslag in de het denken over het soort verzorgingsstaat dat wordt gewenst? Het lijken naast ideologische ook vooral budgettaire motieven te zijn die politici naar een inkomensafhankelijke vormgeving doen grijpen om het EMU-saldo maar in de plus te houden. Wel is het zo dat in Angelsaksische landen de verzorgingsstaatelementen die er zijn sterk inkomensafhankelijk van karakter zijn. In deze landen geldt daarbij vooral het behoeftemotief: de overheid legt een bodem in het bestaan en wie meer heeft dan dit minimum wordt geacht zichzelf te redden. Terwijl in Nederland en andere Europese landen daarnaast ook het verzekeringsmotief geldt om verlies aan inkomsten te compenseren. Groot verschil daarbij is dat in de Angelsaksische landen de inkomensverdeling niet zo ineen gedrukt is als in ons land. Dat betekent dat de marginale druk in het afbouwtraject van de korting niet dusdanig oploopt dat de prikkel tot (meer) werken, scholen of ondernemen verdwijnt. In Nederland geldt dat vanaf een niveau van (afhankelijk van de huishoudsamenstelling) 110% à 130% van het minimumloon de marginale druk als gevolg van belasting- en premieheffing en het verlies van inkomensafhankelijke regelingen als de huursubsidie en inkomensafhankelijke fiscale kortingen zodanig oploopt dat een bruto loonstijging nauwelijks of geen of soms zelfs een vermindering van het netto besteedbaar inkomen oplevert. Dat verklaart de geringe motivatie van velen om de uitkering te verlaten, terwijl de banen voor het opscheppen liggen. De huidige maatregelen die inkomens in de middenklasse treffen, dragen er verder aan bij dat deze hoge marginale druk zich niet langer beperkt tot de onderkant van het loongebouw maar ook het hele middenstuk treft. Vroeger stonden er nog wel eens plaatjes in de SZW-begroting die dit inzichtelijk maakten. Tegenwoordig worden er wel enige woorden aan gewijd, maar wordt de problematiek nauwelijks inzichtelijk gemaakt.

Waar de afbouwtrajecten van de met onze arbeidskorting vergelijkbare earned income tax credit in de VS en de working family tax credit in het VK relatief weinig mensen treffen is in Nederland het afbouwtraject druk bevolkt met huishoudens die elke prikkel wordt ontnomen om in zichzelf te investeren of (meer) te gaan werken. We hebben aldus het slechtste van twee werelden: de inkomensafhankelijke elementen van de Angelsaksische verzorgingsstaten die het draagvlak voor de verzorgingsstaat bij de middenklasse uithollen en zorgen voor hoge marginale lasten én de uitgebreide arrangementen die zo kenmerkend zijn voor de Europese verzorgingsstaten en gepaard gaan met hoge uitgaven die worden gefinancierd met hoge lasten ook voor de middenklasse. En dan maar klagen dat er geen mensen te vinden zijn voor de bijna een kwart miljoen openstaande vacatures, terwijl anderhalf miljoen mensen in bijstand, WW en WAO zitten en miljoenen parttime werken voor wie een uitbreiding van de werkweek in financiële zin niets oplevert. De voorkeur voor vrije tijd wordt begrijpelijk als je uitrekent hoeveel (extra) werken oplevert.

Ontslag: over verdelen en beheersen

Economen hebben de naam het zelden met elkaar eens te zijn. Wat betreft de economische effecten van ontslagwetgeving is er echter sprake van een grote mate van overeenstemming. Een overeenstemming die contrasteert met de maatschappelijke verdeeldheid op dit terrein. Economen gaan er vanuit dat, extreme vormen van ontslag(de)regulering daargelaten, de mate waarin binnen de OECD-landen de ontslagbescherming is geregeld van slechts geringe invloed is op het niveau van werkgelegenheid en werkloosheid. De uitwerking op de verdeling om een baan te vinden of getroffen te worden door (langdurige) werkloosheid is echter een heel andere. Hoe strikter de ontslagbescherming, hoe meer het werkloosheidsrisico geconcentreerd is bij een beperkt aantal groepen. Dit zijn de zgn. ‘outsiders’ op de arbeidsmarkt, n.l. zij die geen of niet genoeg werkervaring in een vaste baan hebben om beschermd te zijn tegen ontslag. De OECD noemt in de Employment Outlook 2005, waarin een interessant hoofdstuk is gewijd aan de economische effecten van ontslagbescherming, dat vooral jongeren, migranten en vrouwen disproportioneel worden getroffen. Oudere werknemers van het mannelijk geslacht zijn de voornaamste profiteurs van ontslagregulering.

Zie hier de tegenstellingen tussen insiders en outsiders in een notendop. Deze verklaren de sterk uiteenlopende maatschappelijke posities. De vakbeweging die zich anders zo sterk maakt voor allerlei kwetsbare groepen met achterstanden op de arbeidsmarkt en bij wie de kreet ‘discriminatie!’ in dat geval voorin de mond bestorven ligt, geeft niet thuis als het aankomt op een eerlijker verdeling van werkloosheidskansen. Als ooit de economie in ons land weer inzakt (een zekerheid waarvan we alleen niet weten wanneer die gaat plaatsvinden), dan moeten we constateren dat de groepen die nu soms met zoveel pijn en moeite aan de slag worden geholpen straks waarschijnlijk weer als eerste op straat zullen staan. Per saldo zijn we dan weinig opgeschoten. Minister Donner heeft dan ook het economische gelijk aan zijn zijde met zijn recente voorstellen die neerkomen op enige versoepeling van het (in internationaal perspectief) vrij rigide Nederlandse ontslagrecht. Zijn voorstel bevat echter ook minder wenselijke elementen. Zo wordt weliswaar paal en perk gesteld aan de hoogte van ontslagvergoedingen, door deze te maximeren op in beginsel één jaarsalaris. Tegelijkertijd wordt het toekennen daarvan standaard bij een normaal ontslag. De vraag is welke schade er wordt geleden bij een ‘normaal’ ontslag, zodanig dat daar een vergoeding voor nodig is? Is niet de WW de vergoeding die alle werkenden opbrengen voor degenen die door ontslag getroffen op zoek moeten naar een nieuwe baan. Is niet het niveau daarvan vastgesteld op 75 procent van het laatst verdiende loon gedurende de eerste twee maanden en 70 procent daarna om een werkzoekende te prikkelen met enige spoed weer aan de slag te gaan? Nu iedereen voor een ontslagvergoeding in aanmerking komt, wordt het feitelijke niveau van de WW verhoogd. Het valt gemakkelijk in te zien dat personen van wie de kansen op de arbeidsmarkt goed zijn financieel beter kunnen worden van ontslag. Gemiddeld is de helft van de werklozen die in de WW komt na een jaar weer uitgestroomd, veelal naar een baan. Wie een half jaarsalaris heeft meegekregen van zijn vorige werkgever (wat niet overdreven als we ons realiseren dat de gemiddelde baanduur in Nederland zo rond de zeven jaar ligt) en na een jaar weer een gelijksoortige baan vindt, heeft dan gedurende dat jaar iets meer dan 70 procent van het laatst verdiende loon aan WW en 50 procent van het laatst verdiende loon aan ontslagvergoeding genoten. Dit komt dus neer op 120 procent van het laatstverdiende loon. Een salarisstijging van 20 procent.

Ik heb eerder het voorrecht gehad met de Kring van Kantonrechters te discussiëren over het nut van ontslagvergoedingen. Zij argumenteren dat iemand die ontslagen wordt in een nieuw bedrijf weer achter in de rij moet aansluiten en op zijn beurt moet wachten om in aanmerking te komen voor promotie en andere secundaire arbeidsvoorwaarden. Zie hier een ander botsend beeld. Enerzijds de jurist met een statische opvatting van de arbeidsmarkt die een ontslag beoordeeld aan de hand van de verworven rechten van een werknemer en de arbeidsmarkt ziet als een verdeelinstrument. Anderzijds de econoom die dynamiek en kansen ziet en weet dat een ontslag geen fatale gevolgen hoeft te hebben voor de positie van een werknemer op de arbeidsmarkt. Botsende visies, ze zijn kenmerkend voor het ontslagrecht. Het vraagstuk van de verdeling beheerst de discussie. Overigens had minister Donner in de vorige kabinetsperiode als minister van Justitie de kans het ontslagrecht te wijzigen, maar liever koos hij ervoor het zijn collega De Geus van SZW moeilijk te maken waardoor diens pogingen strandden. Nu is hijzelf aan zet; hopelijk weet hij voet bij stuk te houden en beter nog: het onzalige plan voor een standaard ontslagvergoeding dat nergens in de wereld voorkomt van tafel te halen.

Progressieve belastingpolitiek

Binnen de PvdA gaan geluiden op voor een progressievere belastingpolitiek, geïnspireerd door het boek ‘Wie betaalt de staat? Pleidooi voor een progressieve belastingpolitiek’ van de Groningse hoogleraar overheidsfinanciën Flip de Kam. Daarmee zijn de ‘goede’ bedoelingen weer terug in een economisch beleid dat vooral stoelt op, noodzakelijkerwijs subjectieve, rechtvaardigheidsoverwegingen en wordt voorbijgegaan aan de vraag of een dergelijk beleid ook ‘werkt’. Deels vinden we deze opvattingen ook al terug in het regeerakkoord van het huidige kabinet. De tot nu toe inkomensonafhankelijke arbeidskorting en combinatiekorting worden inkomensafhankelijk gemaakt. Het betreft hier belastingvoordelen die ten gunste komen van werkenden om participatie te stimuleren. De redenering die hierbij wordt gehanteerd is dat ‘hogere inkomens’ deze faciliteiten niet nodig hebben om aan de slag te gaan. Afgezien van het feit dat in dit soort redeneringen hogere inkomens vaak verward worden met middeninkomens, ligt aan deze redenering een denkfout ten grondslag.

Belastingfaciliteiten speciaal voor werkenden komen in veel landen voor. Daarbij geldt vaak één van twee mogelijke motieven (je kunt namelijk niet met hetzelfde instrument allebei realiseren). Er is of sprake van armoedebestrijding of van participatiebevordering. Het laatste kan de gedaante aannemen van werkaanvaarding, maar ook van meer uren gaan werken of alles doen om promotie te maken door b.v. toch maar die meerjarige avondcursus te volgen. Waar dergelijke ‘in work benefits’ vooral zijn ingegeven door inkomenswaarborgmotieven wordt vaak voor een inkomensafhankelijke vormgeving gekozen. Immers, op die manier komt het belastingvoordeel terecht bij de groep die dit het meest nodig heeft. Een bekend voorbeeld is de Amerikaanse ‘earned income tax credit’ (EITC). Door het veelal ontbreken van een uitkeringsvangnet in de VS wordt beoogd werkenden met een laagbetaalde baan boven de armoedegrens te tillen. Hiermee zijn grote bedragen gemoeid, ook op individueel niveau. De inkomensafhankelijke vormgeving blijkt ertoe te leiden dat voor de werkenden als geheel de participatie niet of nauwelijks toeneemt. Werkenden blijken namelijk het aantal uren dat ze werken zodanig aan te passen dat ze in aanmerking komen voor het maximum van de EITC. Soortgelijke effecten op de arbeidsparticipatie worden gevonden in het VK. Dit soort effecten wordt daar voor lief genomen, omdat bevordering van de arbeidsparticipatie niet het primaire doel is van dit beleid. Dat ligt anders in Nederland. Ons uitgebreide sociaal vangnet met niet alleen in internationaal perspectief vrij riante uitkeringen kent ook nog eens een behoorlijke kop via allerlei inkomensafhankelijke regelingen, waarvan de huursubsidie de belangrijkste is.

Bij de Belastingherziening 2001 is de arbeidskorting geïntroduceerd om het optreden van de armoedeval te verzachten. Wat was n.l. de praktijk en is dat nog steeds? Door het verlies van de uitkering en allerlei inkomensafhankelijke voordeeltjes was de overgang van uitkering naar werk of van werk naar beter betaald werk nauwelijks financieel aantrekkelijk. In sommige gevallen was (en is nog steeds) zelfs sprake van een inkomensachteruitgang. Deze armoedeval maakt laagbetaald werk niet aantrekkelijk, hoezeer progressieve politici ons ook willen laten geloven dat mensen niet (alleen) op financiële prikkels reageren. Dat doen ze namelijk wel, zoals ook nog maar eens is gedocumenteerd door de Raad van Economisch Adviseurs (een club van vooraanstaande economen die de Tweede Kamer adviseert) in het advies Miljoenennota 2006. De (marginale) belastingtarieven zijn in Nederland heel hoog. Dit leidt ertoe dat goederen en diensten in Nederland relatief weinig via de markt lopen. Daardoor worden niet alleen veel bestaande activiteiten binnen het huishouden gedaan en veel werkgelegenheid misgelopen, maar droogt ook een bron van nieuwe diensten, goederen en markten op. Treffend illustreert de REA dit aan de hand van de grote aantallen doe-het-zelfzaken en –televisieprogramma’s. Economische studies laten volgens de REA het volgende zien:
· Hoge belastingen en regulering verklaren het verschil in arbeidsaanbod tussen EU en VS.
· Het verlagen van verstorende belastingen met een omvang van één procent BBP leidt tot een permanente groeitoename van tussen de 0,1 en 0,2 procentpunt per jaar. Dit lijkt weinig, maar verklaart wel het verschil in groei met de VS.
· Een progressief belastingstelsel ontmoedigt ondernemersactiviteiten.

Minister van Financiën en PvdA-partijleider Bos noemde bij het in ontvangst nemen van het boek van De Kam de grote verschillen in relatieve belastingdruk de grootste onrechtvaardigheid in ons inkomenspolitieke systeem. Een ‘veelverdiener’ houdt volgens hem van elke euro salarisverhoging 48 cent over, terwijl een alleenstaande ouder die vanuit de bijstand gaat werken slechts 10 cent overhoudt van een extra euro. Deze uitspraak klopt als je de bijstand, huursubsidie en gemeentelijke extraatjes voor mensen met een uitkering als salaris ziet. Je mag toch hopen dat de minister van Financiën verschil maakt tussen minder van de staat krijgen en meer loon verdienen en daarover belasting betalen. In het eerste geval komt het inkomen van de overheid, in het tweede is het zelf verdiend. Als we daar geen onderscheid meer tussen maken, dan staat de poort wagenwijd open naar het verder collectiviseren van onze economie door de greep van de staat op inkomen en vermogen steeds verder te verhogen. Wellicht dat dit een aantrekkelijk toekomstbeeld is voor nostalgisch links met goede herinneringen aan Marx en Lenin, voor een goed draaiende economie die voldoende welvaart produceert is dit een niet begaanbare weg.