Hulp en Hulpeloosheid

In zijn vorig jaar verschenen boek The bottom billion laat de hoogleraar economie en voormalig medewerker van de Wereldbank Paul Collier zich kritisch uit over het effect van ontwikkelingshulp op de levensomstandigheden van mensen in ontwikkelingslanden. Hij is niet de eerste die hierover schrijft. Hoogleraar economie en eveneens voormalig Wereldbankmedewerker William Easterly ging hem in 2006 voor met het boek The white man’s burden. Jaarlijks worden grote bedragen besteed aan het verbeteren van de levensomstandigheden van mensen in arme landen. Tegelijkertijd is die hulp vaak zodanig vorm gegeven of zijn er dusdanige voorwaarden aan verbonden dat het vrijwel onmogelijk is om de hulp effectief te laten zijn. Ook geven rijke landen met de ene hand maar nemen weer met de andere, zodat ontwikkelingslanden niet op hulp hoeven te rekenen om snel en succesvol te kunnen groeien.

In deze bijdrage gaat het niet om het slechte bestuur, de corruptie, het cliëntelisme, de vriendjespolitiek en de privileges die een relatief welvarende bovenlaag zich in ontwikkelingslanden toeeigent. Toegegeven, vaak is dit een belangrijke zo niet de belangrijkste oorzaak voor het achterblijven van de economische ontwikkeling. Centraal staat hier wat westerse landen kunnen doen om ontwikkelingslanden te helpen. De manier waarop dit tot dusverre vooral heeft vorm gekregen is de portemonnee trekken en geld overmaken, vaak op projectbasis. Daarnaast hebben landen hulp nodig bij de besteding van hulpgelden en dus ‘moeten’ mensen uit westerse landen ter plaatse zijn om projecten in goede banen te leiden. Zie daar de vorm waarin de afgelopen decennia veel hulpgelden richting ontwikkelingslanden zijn geleid, al of niet met tussenkomst van multilaterale instellingen als de Wereldbank en UNDP.

Easterly stelt dat we in de afgelopen decennia 2,3 triljoen dollar hebben besteed aan buitenlandse hulp en zet dat tegenover de geringe financiële inspanningen die nodig zijn om een veel voorkomende ernstige ziekte als malaria te bestrijden: 12 cent voor een pil die sterfte onder kinderen met de helft kan terugdringen, 4 dollar voor een klamboe etc. Zijn conclusie is dat de hulp in de huidige vorm ineffectief is. Daarom houdt hij een pleidooi voor het opgeven van grootse ambities en bepleit een stap-voor-stap aanpak. Hij confronteert de traditionele ‘planner’-benadering met de ‘searcher’-benadering. De searcher-benadering vertrouwt op competitie en oplossingen ontstaan vanuit de lokale situatie. De planner denkt dat hij alle antwoorden al weet. De politieke discussie gaat nu vooral over wie het meeste geld geeft aan hulp en of de G8-landen hun ‘millennium’-toezeggingen zullen nakomen. Volgens Easterly is dat vergelijkbaar met het beoordelen van Hollywoodfilms op basis van de hoogte van hun budgetten.

Het is de hoogste tijd de effectiviteitvraag weer op de voorgrond te stellen waar het gaat om ontwikkelingshulp. De sector belichaamt nog sterk het maakbaarheidideaal van de jaren zestig en zeventig. Idealisten bevolken de bureaus van internationale organisaties en vechten vol vuur voor het op peil houden van budgetten. Maar de succesvolste voorbeelden van landen die er de afgelopen decennia in zijn geslaagd een groot deel van hun bevolking aan armoede te laten ontsnappen, zijn niet de landen die jarenlang aan het subsidie-infuus hebben gelegen. Integendeel, Taiwan, Zuid-Korea, Singapore en in hun kielzog andere Aziatische tijgers moesten het met weinig tot niets doen in vergelijking met hun Afrikaanse collega’s. De grootste stap in ontwikkeling wordt momenteel gezet in China en India en daar komen maar weinig buitenlandse hulpverleners aan te pas.

Nu zijn de in het voorgaande genoemde landen geen van alle volbloedmarkteconomieën. De overheid heeft in elk een belangrijke rol gespeeld in het ontwikkelingsproces. Dat onderstreept het belang van goed bestuur, maar deze landen hadden niet hun huidige formidabele positie op exportmarkten kunnen opbouwen als zij staatsgeleide economieën waren geweest met een kleine rol voor competitie en het marktmechanisme.

Wat kan de Westerse wereld doen? Het merendeel van de beroepsbevolking in ontwikkelingslanden is boer of heeft in ieder geval een dagtaak aan het bereiden van het dagelijks eten. Hoge tariefmuren en andere exportbelemmeringen zorgen ervoor dat zij hun gewassen slechts moeizaam kunnen exporteren (naast gebrekkig functionerende markten in eigen land). Daar is de laatste jaren wel verandering in gekomen, doordat de EU heeft ingezien dat het garanderen van minimumprijzen leidt tot boterbergen, wijnplassen etc. Men is overgegaan tot directe inkomenssteun voor boeren in ruil voor afspraken over braaklegging om de productie te verminderen en natuurbeheer. Op zich is dat welvaartstheoretisch gezien een stap in de goede richting, omdat niet langer via interventies de markten voor landbouwproducten worden verpest. Dat laatste doen we echter nog wel in de ontwikkelingslanden zelf. De exportsubsidies van de EU maken de export van producten rendabel die normaal gesproken nooit zouden kunnen concurreren met lokale producten in ontwikkelingslanden. Grove berekeningen laten zien dat met dit soort handelsverstorende subsidies een circa twee maal zo groot budget is gemoeid als het bedrag dat jaarlijks aan officiële hulp wordt gespendeerd. Laten we de huidige besprekingen in de onlangs opgeschorte Doha-wereldhandelsronde dan ook benutten om dit soort praktijken te laten verdwijnen. Dat pleidooi wordt nog eens onderstreept door de huidige hoge prijzen voor voedingsproducten, wat maakt dat Westerse boeren het gemakkelijk zonder de inmiddels bevroren inkomenssteun kunnen stellen. Het is dan ook voor het eerst in jaren dat je de beroepsgroep niet hoort klagen….

Naar een toekomst die werkt?

Op 16 juni jl. heeft de Commissie Arbeidsparticipatie onder leiding van TNT-topman Peter Bakker haar advies uitgebracht. Genoemde commissie was ingesteld omdat de coalitiepartners het eerder niet eens konden worden over hervorming van het ontslagrecht. Zij kreeg als taakopdracht mee “zonder beperkingen te onderzoeken welke maatregelen nodig zijn om de arbeidsparticipatie in Nederland structureel te verhogen tot 80%.”

Wie het rapport leest kan inderdaad concluderen dat de commissie zichzelf geen beperkingen heeft opgelegd. Het kabinet schrijft dan ook in zijn eerste reactie dat het (uiteraard!) de analyse en conclusies van de commissie deelt en kiest voor een “omvattende en geïntegreerde aanpak”. De omvattendheid van het advies moet echter meer worden gezien als een zwakte dan als iets dat het verdient toegejuicht te worden. Als de analyse van een probleem helder is, zijn omvattende adviezen overbodig. Blijkbaar is in dit geval van het eerste geen sprake geweest.

De leden van de commissie – en blijkbaar dus ook het kabinet – leiden aan maakbaarheidswaanzin. Een voorbeeld: de commissie constateert dat het anderhalfverdienersmodel in Nederland de norm is en dat het wenselijk zou zijn dat de tweede verdieners (i.c. vrouwen) meer uren gaan werken. De commissie wil dan ook de marginale druk op het tweede inkomen verlagen en wel op de volgende wijze: “We schaffen de overdraagbare heffingskorting ook voor mensen met jonge kinderen af, de inkomensafhankelijke combinatiekorting voor gezinnen met kinderen wordt verhoogd en uitgebouwd naar gezinnen zonder kinderen. Tot slot wordt de kinderopvangtoeslag uitsluitend afhankelijk van het inkomen van de meest verdienende partner in plaats van het totale gezinsinkomen.” Blijkbaar verkeren de leden van de commissie in de veronderstelling dat menselijk handelen door technocratisch gemillimeter te beïnvloeden zou zijn. Niets is echter minder waar. Niet voor niets wordt in de economische wetenschap vaak dankbaar gebruik gemaakt van de ceteris paribus clausule. Menselijk gedrag is immers in hoge mate onvoorspelbaar. Zich van deze beperking bewust zijn getuigt simpelweg van gezond verstand.

Het ware verstandig geweest als de commissie op basis van een grondige, maar beperkte analyse (in plaats van een omvattende maar oppervlakkige analyse) niet meer dan een aantal globale richtingen had geschetst. Daarmee had zij ook blijk gegeven van het inzicht dat de overheid niet alles vermag. De overheid zou zich in die visie kunnen beperken tot het creëren van de “juiste” macro-economische randvoorwaarden. Met een gunstig fiscaal regime, investeren in de kwaliteit van het onderwijs en het vermijden van onzinnige overheidsuitgaven kom je dan al een heel eind. Met dit advies heeft de commissie minister Donner en het kabinet geen dienst bewezen. En uiteindelijk verliezen we daarmee allemaal. Waren de coalitiepartners maar zo besluitvaardig geweest het ontslagrecht te hervormen!

Wie “Nee” zegt, bedoelt soms ook “Nee”

Met het nee als uitkomst van het Ierse referendum over aanpassing van het EU-verdrag, zoals dat in 2007 was gesloten in Lissabon, dreigt opnieuw een debacle voor hen die betogen dat dit een noodzakelijke stap is voor stroomlijning van de besluitvorming in Brussel. Een eerdere poging tot invoering van een soort van EU-grondwet sneuvelde als gevolg van de uitkomst van referenda in Frankrijk en Nederland. De vraag is of er mogelijk dieper liggende oorzaken ten grondslag liggen aan de afwijzingen van EU-verdragen in verschillende volksraadplegingen.

De verklaringen die worden genoemd voor de negatieve referendumuitslagen zijn legio maar kennen ook gemeenschappelijke elementen. Voorstanders zouden, mede vanwege de ingewikkeldheid van de materie, maar niet uitgelegd krijgen waar het precies om gaat en waarom dat nodig is. Vervolgens is de conclusie om dan maar geen referendum te houden, wat dan ook gebeurde met het verdrag van Lissabon in Frankrijk en Nederland. Maar wat nu als de kiezers drommels goed begrijpen waar de verdragsaanpassingen op uit zijn? Dat zij het verhaal doorprikken dat het een efficiencyslag betreft die de EU slagvaardiger moet maken. Dat zij inzien dat er wel degelijk sprake is van een (potentieel, want nu vaak nog niet gebruikte) aanzienlijke uitbreiding van bevoegdheden op Europees niveau en om (potentiële) mogelijkheden voor powerplay door de grotere landen (b.v. wie levert er een eurocommissaris in), zonder daarmee corresponderende democratische controlemogelijkheden. Dat de Europese Commissie dit legitimiteitsprobleem ergens wel aanvoelt moge blijken uit het opdrogen van voorstellen uit Brussel in de aanloop naar het Ierse referendum. Wat voor beeld heb je van jezelf als je een half jaar lang je mond houdt, terwijl je toch pretendeert een goed verhaal te hebben als het gaat om de eigen prestaties? En hoe veel meer er wel niet mogelijk zou zijn als je niet door de huidige verdragen beknot zou worden? Overigens blijkt uit niets dat het huidige verdrag van Nice tot dit laatste aanleiding geeft.

In essentie betreft het voorgaande politieke afwegingen, dus wat heeft een econoom hierover te melden? In de economische wetenschap bestaat steeds meer aandacht voor het bestaan van instituties en hoe de vormgeving daarvan uitwerkt op economische processen. Instituties zijn, in de woorden van Douglas North, “formele regels, de handhaving daarvan en informele normen, die herhaald menselijk handelen structureren”. Aansprekende en vaak onderzochte voorbeelden vanuit economisch perspectief zijn het wettelijk minimumloon en (het algemeen verbindend verklaren van) CAO-bepalingen. Ook de vormgeving van het ontslagrecht is een institutie. De Franse economen Algan en Cahuc stellen in een discussiepaper uit 2006 dat de vormgeving van instituties een afspiegeling is van de opvattingen die er leven onder (de meerderheid van) de bevolking. De econoom Roland onderscheidt snel wijzigbare instituties en, onderliggende, langzaam veranderende instituties. Snel wijzigende instituties hoeven niet noodzakelijkerwijs vaak te veranderen, maar zijn wel snel veranderbaar. Roland rekent politieke instituties tot deze categorie. Langzaam veranderende instituties hebben vaak te maken met cultuur. Voorbeelden zijn waarden, overtuigingen en sociale normen. In het geval van langzaam wijzigende instituties zal een aanpassing eerder tot stand komen uit de veranderende opvattingen over een bepaald thema, terwijl in het andere geval de interventie voortvloeit uit de wens een bepaald beleid vorm te geven en daarmee juist gedrag te veranderen.

Als we het voorgaande plaatsen tegenover de uitslagen van referenda over Lissabon, de EU-grondwet en eerdere verdragsaanpassingen dan kan met even zoveel recht worden geconcludeerd dat de bevolking in een aantal EU-landen het mooi genoeg vindt geweest en aan verdere integratie geen medewerking wenst te verlenen, hoezeer politici ook de noodzaak hiertoe van de daken schreeuwen. Dat is geen eurofoob gedrag; mensen brandmerken met dit kennelijk als scheldwoord bedoelde etiket getuigt van minachting voor de kiezer en het democratische proces. Als de uitslag een andere kan zijn dan wat jou het beste uitkomt, dan heb je dat in een democratie te accepteren. Neerbuigende kwalificaties worden ook niet geaccepteerd als het om de uitslag van nationale parlementsverkiezingen gaat. Politici zouden zich dus eerder moeten afvragen of hun opvattingen over het Europese integratieproces nog sporen met die van (een meerderheid van) de bevolking. In het verleden is vaak sprake geweest van een soort “voorhoede” die schwung aan de Europese samenwerking gaf. Dat viel echter ook prima te verdedigen, aangezien het om het ineen schuiven van bevoegdheden op vooral economisch gebied ging. De voordelen hiervan konden met het verstrijken van de tijd prima zichtbaar worden gemaakt en kenden met het bedrijfsleven als belangrijke begunstigde een luide voor-stem. Nu gaat het echter om het overdragen van bevoegdheden die sterker ingrijpen op de nationale identiteit. Wat politici denken dat snel wijzigbare instituties zijn en ook als zodanig verkopen, wordt door de Europese kiezer niet als zodanig opgevat. Net als het ongeconditioneerd tamboereren op de multiculturele samenleving Nederlandse politici in het recente verleden verkiezingen heeft gekost, lijkt nu ook de Europese integratie op die onderstroom in maatschappelijke opvattingen te zijn gestuit die zich slechts langzaam laat veranderen en die sterker blijkt dan zijzelf.