Op diverse plaatsen woedt momenteel een discussie over wat in het huidige tijdsgewricht een verstandige timing van budgettair beleid is. Recent drongen 20 economen (Besley e.a., 2010) er bij de Britse regering op aan om sneller dan wordt voorzien de overheidsfinanciën op orde te brengen. Binnen één kabinetsperiode moet volgens hen het structurele tekort volledig zijn verdwenen. Er dient nu meteen te worden begonnen, hoewel zij erkennen dat het huidige herstel broos is. De ondertekenaars pleiten ervoor om het leeuwendeel van de bezuinigingen te zoeken in het terugbrengen van de overheidsbestedingen. Belastingverhogingen moeten worden voorkomen vanwege de negatieve implicaties voor werkgelegenheid en investeringen. Deze oproep lokte een reactie uit van een andere groep economen (Layard e.a., 2010). Zij richten hun kritiek met name op de aanbeveling om al meteen met bezuinigen te beginnen en voeren hiervoor drie argumenten aan:
1. De afnemende overheidsuitgaven zullen niet worden gecompenseerd door een toename van private bestedingen, die zelfs juist zouden kunnen dalen.
2. De Britse overheidsfinanciën zijn niet ‘out of control’: de staatsschuld als een percentage van het BBP is lager dan gemiddeld in vredestijd (sinds 1815), vooral lang gefinancierd en de rente is relatief laag.
3. Consumenten en bedrijven zijn driftig aan het sparen om hun schulden terug te brengen. De vraaguitval die hieruit resulteert wordt opgevangen door de gestegen overheidsuitgaven, die daarmee een nog diepere recessie voorkomen.
Ook deze groep is voor het opstellen van een geloofwaardig plan om het overheidstekort te reduceren, maar dan voor de middellange termijn.
Het strijdpunt uit het voorgaande draait om de vraag welke timing moet worden aangehouden bij het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Die vraag is ook in Nederland aan de orde, vooral nu partijen volop bezig zijn met (het laten doorrekenen van) hun verkiezingsprogramma’s, de heroverwegingswerkgroepen hun rapporten hebben gepubliceerd (Ministerie van Financiën, 2010a) en ook de Studiegroep begrotingsruimte dat heeft gedaan (Ministerie van Financiën, 2010b). Volgens CPB-directeur Teulings (NRC, 2010) is de economische theorie niet eenduidig over de kwestie van de meest optimale timing. Daarom zei hij geen goed antwoord te kunnen geven op de vraag in welk tempo toekomstige kabinetten moeten bezuinigen. Om er vervolgens aan toe te voegen dat ieder uitstel de verhoudingen tussen generaties belast. Als gevolg van vergrijzing, de huidige economische crisis en stijgende zorgkosten in de toekomst door een hogere levensverwachting bedraagt het houdbaarheidstekort nu €29 miljard ofwel 4,5 procent BBP. In het kader van de lopende buitensporige tekortprocedure zou in 2013 het tekort weer onder de 3%-norm van het Stabiliteits- en Groeipact moeten dalen, waar de ramingen dit pas in 2015 voorzien.
Kunnen economen echt niet meer over timing zeggen dan het bovenstaande? Roberts (2010) merkte onlangs op, toen hij de economische wetenschap vergeleek met andere, meer exacte wetenschappen, dat er in de economie nauwelijks sprake lijkt van vooruitgang. In de huidige economische crisis wordt het gedachtegoed van een Britse econoom afgestoft om een pleidooi te ondersteunen om de overheidsuitgaven maar op te voeren om de vraag in stand te houden. Op andere terreinen zijn opvattingen uit de jaren dertig minder gangbaar bij het bepalen van wetenschappelijk gefundeerde uitspraken over het gewenste beleid.
Vooropgesteld, wij houden geen pleidooi om koste wat het kost onder alle omstandigheden vast te houden aan de criteria van het Stabiliteits- en Groeipact. Hoewel er landen zijn waar de overheidsfinanciën veel sterker uit de hand zijn gelopen dan Nederland, zijn er ook die het beter hebben gedaan. De oorzaak daarvan is vooral politiek. Uiteraard zou de recessie dieper zijn geweest als de overheidsuitgaven het afgelopen jaar minder hard waren gestegen (met 2-procentpunt volgens CPB, 2010) en zou de werkloosheid sneller zijn opgelopen (tot 8,25 procent in plaats van 6,5 procent volgens CPB, 2010). Maar dat is slechts korte termijnwinst. Het kabinet Balkenende IV heeft bij aantreden al meteen besloten de overheidsuitgaven fors te vergroten, omdat het wilde investeren. Deze uitgaven hadden grotendeels echter geen investeringskarakter en gingen bovendien gepaard met lastenverzwaringen. Ook toen de economische crisis zich in volle heftigheid aandiende besloot het kabinet de uitgaven nogmaals op te voeren, zij het relatief beperkt. Daarnaast deden automatische stabilisatoren hun werk: zo steeg het beroep op de WW met navenant hogere uitgaven aan WW-uitkeringen als gevolg, de door particulieren en bedrijven betaalde belastinginkomsten van de staat namen af enz. Waar de discretionaire verhoging van overheidsuitgaven vaak moeizaam en alleen na expliciete besluitvorming valt terug te dringen, ‘veren’ de automatische stabilisatoren vanzelf terug als de economie weer aantrekt. Het eerste is volgens ons slecht beleid en het tweede goed beleid.
De vraag naar de wenselijke timing geldt ook bij het begin van een recessie. Ervaringen met conjunctuurbeleid zouden ons geleerd moeten hebben dat het opvoeren van discretionaire overheidsbestedingen om een economische neergang teniet te doen nooit anders dan bij puur toeval werkt. Nog afgezien van de vaak onvolledige afweging van nut en noodzaak die aan extra uitgaven ten grondslag ligt. Op de langere termijn overheersen de negatieve effecten van uit de hand gelopen tekorten en opgelopen staatsschuld. Gestegen rente- en aflossingsbetalingen verdringen andere uitgaven. Hogere interestvoeten en collectieve lasten ontmoedigen particulier initiatief en consumptie. Dit heeft gedurende langere tijd een negatieve weerslag op de economische groei. Een fraai staaltje van timing is de zgn. crisiswet die via een groot aantal projecten met een sterk infrastructureel karakter de vraaguitval moest afremmen. Deze werd half maart jl. pas door de Eerste Kamer aangenomen. Kortom, het beste antwoord op de vraag of discretionaire bezuinigingen nu wenselijk zijn, is dat discretionaire uitgavenstijgingen onwenselijk zijn om een recessie te keren en zowel in de neergang als opgang vertrouwd moet worden op automatische stabilisatoren (ondersteund door verstandig monetair beleid).
Hieraan hebben we nu weinig. Wij achten overheidssturing van de conjunctuur een illusie en vinden het ook op de korte termijn onwenselijk dat extra overheidsuitgaven in de plaats komen van terugvallende particuliere bestedingen. De huidige tekorten en oploop van schulden zijn niet alleen op langere termijn niet houdbaar, op de korte termijn remmen ze het herstel. De terugkeer naar houdbare vermogensverhoudingen in de private sector is een noodzakelijk proces van sanering en ‘creative destruction’. De onevenwichtigheden moeten de kans krijgen te verdwijnen en het aanpassingsproces moet niet worden toegedekt met extra overheidsuitgaven die aan het economisch herstel eerder af dan toe zullen doen. De ongebalanceerde overheidsfinanciën zijn een aparte verstorende factor op de kapitaalmarkt. Van ‘kapot bezuinigen’ kan dan ook geen sprake zijn; het risico op ‘kapot spenderen’ is reëler. Bovendien moet van extra uitgaven niet te veel worden verwacht. De veronderstelde multiplier bleek volgens onderzoek van Barro en Redlick (2009) in het verleden eerder kleiner dan groter dan één. Als overheden iets extra willen doen, dan zouden ze zich kunnen richten op het afsluiten van de Doha-ronde die het wereldhandelsverkeer vrijer wil maken. Het steeds weer verlengen van een ‘tijdelijke’ maatregel als de deeltijd-WW illustreert hoe snel ‘verworven rechten’ ontstaan als gevolg van overheidsoptreden.
Wij bepleiten, op basis van de economische wijsheid die sinds de jaren dertig is opgebouwd, om nu te beginnen met bezuinigen door het terugdringen van overheidsuitgaven. Voor sommige belastinguitgaven als het spaarloon en andere fiscale subsidies die slechts een beperkt belang dienen, kan daarbij een uitzondering worden gemaakt op de regel dat lastenverzwaring taboe is. In één kabinetsperiode dient het totale houdbaarheidstekort te worden weggewerkt. Uitstel of het nemen van jaarlijks kleine stapjes, zoals in de jaren tachtig onder de kabinetten Lubbers, achten wij niet wenselijk gegeven de al eerder genoemde negatieve effecten. Ook domineert de vraag of het tekort houdbaar is en welke maatregelen nu weer moeten worden genomen dan gedurende vele jaren de jaarlijkse budgettaire discussies.
Verder achten wij een aanpassing van de huidige begrotingssystematiek gewenst en doen daartoe, in afwijking van de Studiegroep (Ministerie van Financiën, 2010b), drie voorstellen:
1. Realistisch ramen. Voorheen rekenden ministers van Financiën zich vaak rijk door (in lijn met de aanbevelingen van de diverse Studiegroepen Begrotingsruimte) behoedzaam te ramen en op die manier meevallers in te bouwen in de begroting. Dit leidt echter tot het creëren van schijnbeheersing. Wat in theorie prudent lijkt, pakt in de praktijk procyclisch uit. Zo zal bij een tegenvallende groei het begrotingsbeleid als te restrictief worden ervaren. Dit leidt ertoe dat in een recessie als de huidige tegenvallers buiten de kaders worden geplaatst (zoals b.v. nu bij de WW-uitgaven). Bij meevallers ontstaat grote druk om extra uitgaven te doen. Bij het aantreden van het vorige kabinet ging het mis doordat de groeiraming van het CPB door het kabinet naar boven werd bijgesteld. Daarom pleiten wij voor realistisch ramen.
2. In lijn met wat hiervoor is betoogd over de werking van automatische stabilisatoren vinden wij dat conjunctuurgevoelige uitgaven buiten de kaders behoren te blijven. In een ernstige recessie zal hiertoe vaak automatisch worden besloten. Deze uitgaven, mits helder afgebakend, vormen geen probleem voor het beheersen van de overheidsfinanciën, aangezien zij zonder ingrijpen weer verbeteren als de economie weer begint aan te trekken.
3. Tenslotte zijn wij van mening dat ook de rentebetalingen buiten de kaders moeten blijven. Afgezien van een beperkte risico-opslag heeft de Nederlandse overheid geen invloed op het renteniveau en kunnen rentebetalingen dan ook als een gegeven worden beschouwd.
Literatuur
Barro, R. en C. Redlick, ‘Stimulus Spending Doesn’t Work’, The Wall Street Journal, October 1, 2009.
Besley, T. e.a., ‘UK economy cries out for credible rescue plan’, Sunday Times, February 14, 2010.
CPB, Economische Verkenning 2011-2015, CPB Document, no. 203, Den Haag, maart 2010.
Layard, R. e.a., ‘Sharp shock now would be dangerous’, Financial Times, February 18, 2010.
NRC Handelsblad, ‘CPB signaleert successen Balkenende IV’, 16 maart 2010.
Ministerie van Financiën, http://www.minfin.nl/Onderwerpen/Begroting/Brede_heroverwegingen, 2010a.
Ministerie van Financiën, http://www.minfin.nl/Actueel/Kamerstukken/2010/04/Dertiende_rapport_studiegroep_begrotingsruimte, 2010b.
Roberts, R., ‘Is the Dismal Science Really a Science?’, The Wall Street Journal, February 27, 2010.
