Stabiliseren of hervormen?

In deze tijden van recessie en financiële crises wordt de overheid steeds weer en steeds meer als weldoener en probleemoplosser gezien. Deze opvatting is ook onder steeds meer economen terug te vinden. Een prominent voorbeeld hiervan is de Nobelprijswinnaar voor economie van dit jaar, Robert Shiller. In eigen land is voormalig CPB-directeur Teulings een uitgesproken voorstander van een grote rol van de overheid om de economie te stabiliseren en heeft het kabinet die opvatting met graagte overgenomen. In het kort komt deze visie er op neer dat in perioden van negatieve economische groei de overheid de overheidsbestedingen moet vergroten om een recessie te voorkomen of te beëindigen. Een recessie kan leiden tot permanent inkomensverlies, hetgeen het overheidsingrijpen zou rechtvaardigen. Verhoging van de belastingen moet daarbij voor lief worden genomen, omdat de schadelijke effecten hiervan in het verleden sterk zijn overdreven. Ook is het positieve effect dat overheidsbestedingen genereren (de zgn. multiplier) veel groter dan voorheen werd gedacht. Het zijn inzichten die tot voor kort door de overgrote meerderheid van economen als vloeken in de kerk werd gezien. Het ‘uitzonderlijke karakter’ van de huidige recessie vormt echter de aanleiding om de consensus uit het verleden te herzien.

Laat ik beginnen met het laatste. Recessies zijn niet uitzonderlijk. Ze verschillen in zwaarte en recessies die hun oorsprong vinden in de financiële sector duren in het algemeen langer en zijn dieper, zoals de economen Reinhart en Rogoff in hun boek met de veelzeggende titel This Time Is Different laten zien. In de afgelopen decennia is al vaak gezegd dat de tijden waren veranderd en dat de ontstane exceptionele situatie om exceptionele maatregelen vraagt. Dit vooral om ingrijpen door de overheid te rechtvaardigen. Hieraan liggen echter vooral ideologische argumenten ten grondslag en niet zo zeer analytische. Periodes van groei en recessie wisselen elkaar al eeuwenlang af in de economie. Dat is een normaal en zelfs noodzakelijk proces. Recessies zijn nodig om dat wat is scheef gegroeid weer op de rails te krijgen. Recessies zijn een aanpassingsproces waarin iedere speler in de economie weer op adem komt door bezit en schulden weer met elkaar in overeenstemming te brengen. Ingrijpen in dit proces door de overheid, b .v. door het geven van bestedingsimpulsen om de vraag op peil te houden, is vrijwel altijd ongewenst en onnodig. De overheid beschikt niet over de noodzakelijke kennis wat er precies moet gebeuren. Ook zijn overheden onderhevig aan budgettaire cycli, waardoor de timing van ingrijpen vaak te wensen overlaat. De belangrijkste reden om tegen overheidsingrijpen te zijn, is dat dit het aanpassingsproces vaak juist vertraagt. Overheden zijn, onder invloed van gevestigde belangen, geneigd om bestaande structuren in tact te laten. De extra bestedingen maskeren dat deze structuren ineffectief en inefficiënt en daarmee onhoudbaar zijn. Dat laatste was nu juist de oorzaak van de recessie. In het geval van een financiële recessie zijn de financiële verhoudingen vaak uit het lood geslagen, doordat teveel met vreemd vermogen is gefinancierd. Aanpassen hiervan vergt tijd en gaat gepaard met een periode van lage of negatieve groei. Dat is een onontkoombaar proces. Er is geen economie die zich alleen maar lineair in opwaartse richting ontwikkelt.

Wie kijkt naar de huidige situatie zal snel tot de conclusie komen dat het verhogen van belastingen een averechtse uitwerking heeft. Producenten en consumenten, die het al moeilijk hebben en zijn verwikkeld in een moeizaam aanpassingsproces, krijgen dan nog eens extra lasten voor hun kiezen. Zie hier de reden dat de recessie in Nederland langer duurt dan elders. Pleit ik daarom tegen de 3%-norm waaraan we ons via het Stabiliteits- en Groeipact hebben verplicht? Die norm is weliswaar willekeurig maar wat er goed aan is, is dat deze een rem zet op een ongebreidelde expansie van de overheidsuitgaven. Een les uit de afgelopen 10 jaar moet zijn dat overheidstekort en -schuld in tijden van hoogconjunctuur verder moeten worden teruggebracht dan in het verleden is gebeurd. Een andere les is dat verhoging van de overheidsuitgaven geen zin heeft om een recessie te voorkomen, maar dat dit wel het eerste instrument is dat op spenderen beluste politici willen inzetten. Ook als tijdelijk bedoelde expansies bleken in het verleden moeilijk terug te draaien, omdat ze gevestigde belangen en verwachtingen bij groepen burgers creëren die moord en brand schreeuwen als deze worden teruggedraaid. 

De greep van de overheid op de economie moet dus worden verslapt. Niet alleen omdat aan de marge duidelijk is dat elke extra euro aan overheidsbestedingen een negatieve toegevoegde waarde heeft als ook rekening wordt gehouden met de belastingverhoging die daarvoor nodig is. Belangrijk is de notie dat groei en werkgelegenheid worden gecreëerd door het bedrijfsleven. Om allerlei redenen zijn de functies die de staat vervult in de economie steeds verder opgerekt, maar dat betekent niet dat al deze functies even productief zijn. In veel gevallen is juist sprake van een negatieve uitwerking op de economie. Dat inzicht is niet nieuw. Het is al vaak aangetoond. Om eens een recente bron uit ‘onverdachte’ hoek te noemen, verwijs ik naar een studie van Afonso en Jalles voor de ECB. Hun conclusie is glashelder: De omvang van de overheid heeft een significant negatief effect op de economische groei en het is met name de (improductieve) overheidsconsumptie die hieraan bijdraagt. Ook laten zij zien dat budgettaire regels, zoals die van het Stabiliteits- en Groeipact, een positieve rol kunnen spelen waar het gaat om de expansiedwang van de overheid te verminderen.

Wat kan er dan wel worden gedaan? CDA-leider Van Haarsma Buma mag er graag op wijzen dat een modale werknemer bijna de helft van zijn inkomen aan belastingen kwijt is. In werkelijkheid is het meer. Onder hele redelijke veronderstellingen laat de econoom Beetsma zien dat dit percentage op kan lopen tot 80 procent. Dat is het eerste wat hoognodig moet gebeuren: Het beslag van de overheid op de economie moet terug, zodat de belastingen omlaag kunnen. En dan niet de kaasschaaf hanteren, maar snijden in subsidies, toeslagen en regelingen die ineffectief en inefficiënt zijn. Het tweede wat kan worden gedaan, is het aanpassingsvermogen van de economie vergroten. Op die manier blijven recessies niet maar dooretteren. Dat betekent je verlies nemen, de koers verleggen en met hernieuwde energie weer verder. Dat is nodig waar het om de banken gaat, op de woningmarkt en in de sociale zekerheid. Iedereen is nu geneigd behaaglijk te blijven rusten in het vangnet dat de overheid biedt en de kosten daarvan neer te leggen bij de belastingbetaler. Dit vergt niet alleen een aanpak die door economen vaak wordt aangeduid met structurele hervormingen. Ook de mentaliteit zal moeten veranderen: de handen uit de mouwen en je lot zo veel als mogelijk in eigen hand nemen. Geen participatie- of verzorgingsstaat maar gewoon aan de slag!

Verschenen op De Dagelijkse Standaard op 13 november 2013

Nu bezuinigen én hervormen!

We doen al zo ons best om de economische crisis te bestrijden en het is zonneklaar dat we alle heil daarbij van de overheid moeten verwachten. Om de vraag op peil te houden, mag die overheid best wat rustiger aan doen met het terugbrengen van haar tekort (drie procent is ook maar een getal). Lastenverzwaringen zijn geen probleem; de hogere inkomensgroepen blijven toch maar op hun geld zitten in plaats van het uit te geven en ze hebben genoeg. Structurele hervormingen zijn misschien nodig, maar het is nu niet de goede tijd; je moet het dak repareren als de zon schijnt.

Er begint zich een zekere consensus in politiek en economisch Nederland af te tekenen langs bovenstaande lijnen. Een consensus die vorige week werd doorbroken door Pieter Korteweg, voormalig thesaurier op het Ministerie van Financiën en oud-hoogleraar aan de Erasmus Universiteit. In het economenblad Economisch Statistische Berichten (ESB, 22-2-2013) veegt hij in een essay met de titel “Duurzaam monetair beleid” de vloer aan met bovenstaande, niet op economische wetenschap berustende retoriek en breekt een lans voor een duurzaam monetair en begrotingsbeleid.

Volgens Korteweg moeten we opnieuw, net als in de jaren zeventig en tachtig, leren leven met een lager structureel groeiniveau. Dat komt doordat de beroepsbevolking in de EU niet langer toeneemt en de groei dus alleen nog maar komt uit een stijging van de arbeidsproductiviteit als gevolg van betere technologie en andere innovaties. We moeten dit feit niet toedekken door aanpassingsprocessen voortdurend uit te stellen via het voeren van een ruim budgettair en monetair beleid. Korteweg maakt terecht gehakt van de zgn. begrotingsmultiplier. Recent kwamen IMF en CPB tot de conclusie dat deze toch groter moest zijn dan aanvankelijk gedacht. Een euro extra overheidsuitgaven leidt tot (veel) meer dan een euro verhoging van het BBP. Korteweg vraagt zich terecht af wat dan het probleem is. Opvoeren die bestedingen en we spenderen ons uit de crisis. Maar, zo concludeert hij terecht, als het opvoeren van begrotingstekorten en het op laten lopen van de overheidsbestedingen als aandeel van het BBP werkelijk de oplossing is, dan zouden Griekenland en Spanje bloeiende economieën moeten zijn.

Deze recessie wordt niet veroorzaakt door tekortschietende bestedingen, maar door een vertrouwenscrisis en onevenwichtige balansen van particulieren, bedrijven en financiële instellingen met teveel schulden. Een balansrecessie vereist het doorlopen van een (pijnlijk en langer dan gemiddeld durend) aanpassingsproces. Intussen doen we er alles aan om dit aanpassingsproces zo niet te vermijden dan in ieder geval te vertragen en de gevolgen te verzachten. De schade van een dergelijk beleid kon wel eens groter zijn, dan de pijn die men tracht te voorkomen. Korteweg concentreert zich op het handelen van centrale banken en laat zien dat het huidige monetaire beleid onhoudbaar is. Het opkopen van staatsschuld, waaraan centrale banken over de hele wereld zich hebben overgegeven (de ECB nog niet eens het meest), haalt alleen bestedingen van de toekomst naar het heden. Dit komt doordat het ruime monetaire beleid tracht de reële rente negatief te maken en te houden. Het is dan onaantrekkelijk bestedingen uit te stellen. Om de opwaartse druk op de rente te keren als gevolg van oplopende inflatieverwachtingen, zal de centrale bank de monetaire stimulering steeds verder moeten vergroten. Dat is wat we nu al een poosje zien.

Zoals elk economisch tekstboek leert, kan monetair beleid de reële economie niet blijven steunen. De gecreëerde inflatieverwachtingen zullen zich in echte inflatie vertalen. Het uiteindelijke effect is dat alle prijzen zijn gestegen, maar er in de reële economie niets is veranderd en prijs- en schaarsteverhoudingen dezelfde zijn gebleven. De balansen van de particuliere sector hebben zich niet aangepast, maar intussen is wat er is gebeurd moeilijk terug te draaien. Als de centrale banken namelijk de schulden die zij zo vlijtig op hun balans hebben verzameld weer gaan afbouwen, dan stijgt de rente. Berekeningen voor de FED laten zien dat als in 2016 wordt begonnen hiermee, de te betalen rentelast op de overheidsschuld net zo veel toeneemt als de verwachte (trendmatige) stijging van de belastinginkomsten tot 2020. Wat dus betekent dat alle andere overheidsuitgaven per saldo niet mogen toenemen. Dat lijkt geen haalbare kaart. Het enige wat dan nog rest is het laten oplopen van de inflatie, die de reële waarde van de schulden doet wegsmelten, en een goedkopere munt, om de export te stimuleren. Pleidooien hiervoor waren recent al uit Parijs te horen. Korteweg sluit af met de conclusie: “Voor allen die werken en sparen – zelf of via levensverzekeringen en pensioenfondsen – en vermogen bezitten, wordt het dan afzien want zij raken de klos en zullen verarmen.”

Wat is het alternatief? Robert Murphy heeft dit in een lezenswaardig artikel op een rij gezet, waarin hij de mythe van “kapot bezuinigen” doorprikt. De situatie is vaak zelfs omgekeerd. Landen met hoge staatsschulden kunnen zelfs op korte termijn economisch profiteren van een sterke reductie in overheidsuitgaven, zgn. “expansionary austerity”. Het bewijs hiervoor wordt o.a. geleverd door een studie van de ECB (ECB Bulletin, 2010, p. 85), met een verwijzing naar ervaringen in de afgelopen 30 jaar in Ierland, Finland en inderdaad Nederland. Murphy haalt zelf de situatie in Canada aan, waar tussen 1995 en 1997 de totale overheidsuitgaven daalden met zeven procent. In de tien jaar daarna noteerde Canada van alle G7-landen verreweg de hoogste groei, terwijl de overheid in 11 opeenvolgende jaren een begrotingsurplus liet zien en de staatsschuld daalde van 78% BBP in 1996 tot 37% in 2007. Keynesianen als Krugman ontkennen deze feiten niet, maar stellen dat de situatie nu anders is. De klappen kunnen niet worden verzacht door de rente te laten dalen, want die is al bijna 0, en de netto exporten te verhogen, want de wereld kan in zijn geheel niet meer naar zichzelf exporteren. Hoewel op het laatste nogal wat valt af te dingen (de crisis laat zich toch echt met name voelen in Europa en Noord-Amerika), is het argument dat de omstandigheden anders zijn pas echt een grijsgedraaide plaat. In hun boek This time is different laten Reinhart en Rogoff de verschillende patronen zien waarin economische recessies zich manifesteren. Een vuistregel die zij hieruit afleiden is dat als de staatsschuld oploopt tot boven een niveau van 90% BBP deze onhoudbaar begint te worden en economisch schade aanricht. Hier hebben we een volgende economische wetmatigheid te pakken die momenteel al te makkelijk onder het tapijt wordt geschoven.

Wie nagaat welke landen nu economisch goede cijfers laten zien binnen de EU kan niet om de prestaties heen van Estland, Letland en Litouwen. Zij hebben niet geaarzeld en bezuinigd en structurele hervormingen doorgevoerd en plukken daar nu de vruchten van. Structurele hervormingen zegt u? Inderdaad, deze crisis draait niet om bestedingen maar om het wegwerken van in de jaren voor 2008 ontstane onevenwichtigheden. Dan gaat het niet alleen om onhoudbare schuldenniveaus. Dezelfde ESB met het essay van Korteweg bevat een artikel van Raterink en Koning, waarin zij de toegenomen werkhervattingskans van oudere werklozen vanuit de WW analyseren. Het verschil met de kansen van de jongere leeftijdsgroep daar vlak onder is tussen 1999 en 2008 met 15-procentpunt verkleind. Dit wordt voor 2/3 veroorzaakt door de herinvoering van arbeids- en re-integratieverplichtingen voor werklozen van 57,5 jaar en ouder en het verkorten van de maximale WW-duur van 60 maanden naar 38 maanden. Beide maatregelen vonden plaats in 2004, inderdaad het ging toen economisch niet zo goed, en hadden dus vrijwel meteen effect.

Waarom horen we, afgezien van Pieter Korteweg, dit soort geluiden vrijwel nooit van Nederlandse economen? Hoewel wereldwijd gezien de economische wetenschap, heel grofweg gesteld, verdeeld is in twee scholen zijn degenen die meer marktwerking en minder overheid bepleiten hier altijd sterk in de minderheid geweest. Zij hebben hun toon vaak gematigd om zichzelf niet buiten de discussie te plaatsen. Met name het laatste decennium is de dominantie van de op een centrale rol van de overheid georiënteerde keynesiaanse economen wel erg groot geworden. De commissie Frijns concludeerde recent met betrekking tot het functioneren van het CPB dat deze instantie een aantal belangrijke ontwikkelingen in de afgelopen jaren heeft gemist. Het met één oog toegeknepen bezien van de resultaten van de economische wetenschap is er m.i. debet aan dat het CPB meehuilt met degenen die pleiten voor uitstel van bezuinigingen. Zoals het voorgaande illustreert is dat een recept voor grotere problemen in de toekomst, want zachte heelmeesters maken stinkende wonden.

De Euro hoe nu verder?

Wij hebben eerder in deze kolommen het einde voorspeld van de euro in diens huidige vorm. Politici zijn de afgelopen maanden steeds verder een fuik in gezwommen waaruit geen ontsnappen meer mogelijk is. In theorie volgen zij een koers die potentieel een uitweg uit de problemen zou kunnen bieden. Onder verwijzing naar de theorie van Robert Mundell over optimum currency area’s zou je kunnen stellen dat het eurogebied weliswaar geen optimaal valutagebied is, maar dat moet worden geprobeerd het dat wel te maken. Dat is wat er nu in de praktijk gebeurt. Door instituties zoveel mogelijk te schoeien op Europese leest en bevoegdheden van het nationale naar het internationale niveau over te dragen, wordt getracht een coherent economisch geheel te creëren dat de huidige economische storm, die een serieuze test vormt voor de euro, kan doorstaan.

Het is echter tevergeefs. Instituties zijn eerst en vooral een weerspiegeling van gezamenlijke normen en waarden en hebben daarom maatschappelijk draagvlak nodig. Er bestaat geen Europese maatschappij die dat draagvlak kan bieden. Of het daar ooit van komt, is nu niet relevant. Het is er niet en een Europese maatschappij laat zich niet op bevel in het leven roepen. In die zin is dit een perfecte illustratie van het feit dat de samenleving niet maakbaar is; een valkuil waar zovele Europese politici en beleidsmakers dagelijks in trappen. De keuze voor het volgen van deze oplossing heeft geleid tot wat economen noemen ‘padafhankelijkheid’; eenmaal ingeslagen is het moeilijk op de schreden terug te keren en dus zwemmen Europese beleidsmaker steeds verder de fuik in. Het is ook een gemakkelijke beslissing, want het voorkomt het maken van moeilijke keuzes. De puinhoop die men vooral in Zuid-Europa van de economie heeft gemaakt (en in iets mindere mate in Noord-Europa) vraagt om serieuze sanering. Politici vinden dat verhaal moeilijk te verkopen en schuiven lastige keuzes daarom voor zich uit. Kredieten helpen hierbij, maar zullen vroeg of laat moeten worden afbetaald. Vroeger is daarbij beter dan later.

 De fles gaat dan ook zolang te water tot zij breekt. Het proces stopt op het moment dat de zakken van de overheden leeg zijn en de kredietstroom opgedroogd. Daar gaat een heel proces aan vooraf dat onder het mom van Europese solidariteit steeds meer geld van Noord- naar Zuid-Europa zal pompen om de daar optredende chronische tekorten te dekken. De roep om euro obligaties en een bankunie zijn de lichtste uitingen van de behoefte aan herverdelingsinstrumenten. We zullen ook pleidooien gaan horen voor Europese belastingheffing (al geuit in de vermomming om speculanten of financiële instellingen fiscaal aan te pakken) en als meest vergaande vorm een begrotingsunie. Het laatste wil zeggen dat de zeggenschap over inkomsten en uitgaven op Europees niveau wordt gelegd. Ook op dat vlak zijn al stappen gezet. Veel principiële hordes voor het creëren van herverdelingsinstrumenten zijn de afgelopen maanden genomen. Het komt nu vooral aan op de maatvoering, die geleidelijk aan zal worden opgevoerd. En ook zal de geldpers volop blijven draaien. Vergis u niet, ook op die manier draagt u als burger bij, ook al lijkt ons land alleen maar te profiteren via een extreem lage rente op staatsobligaties. Daar staat tegenover dat de rente op spaarrekeningen ook extreem laag is. De monetaire financiering in de vorm van het opkopen van staatsobligaties van zwakke landen door de ECB zorgt ervoor dat risico’s op wanbetaling worden gecollectiviseerd. Risico’s die de ECB niet zal dragen, maar de individuele Lidstaten wel. Deze manipulatie van de korte rente creëert een bubble op de geldmarkt die vroeg of laat zal barsten, b.v. als een land als Spanje of Italië zijn verplichtingen niet meer kan nakomen. Banken zullen door overheden moeten worden gered, die daarvoor echter niet de middelen hebben. Dat betekent dat de belastingbetaler aan de beurt is. Daarmee weet u gelijk ook waar u nu uw geld moet beleggen.

Wat is het alternatief? Dat begint met de erkenning dat het euro-gebied geen optimaal valutagebied is. Dat is het nooit geweest, maar er viel mee te leven zolang iedereen zich aan de afspraken hield. Het feit dat dit niet gebeurde, illustreert perfect dat het nationale voor het Europese belang gaat en dat dus van een Europese maatschappij geen sprake is. Het betekent dan ook ontmanteling van het euro-gebied en je verlies nemen. Dat klinkt ingewikkeld maar is het niet. Voortbouwend op de monetaire ideeën van de Oostenrijkse econoom Friedrich Hayek is van diverse zijden voorgesteld een nieuwe munt in te voeren, recent door een groep Duitse economen. Die munt, door hen de guldenmark genoemd, wordt uitgegeven door de sterke landen die met elkaar door willen. Dat zal in de praktijk gaan om Duitsland en een aantal satellietstaten. Frankrijk hoort hier om verschillende redenen uitdrukkelijk niet bij! Niet alleen omdat het Franse belang altijd voor elk ander belang gaat en dus voor elke internationale afspraak. Ook de manier waarop tegen de economie wordt aangekeken, en met name de rol van de overheid hierin, maakt dat de Franse economie dermate afwijkt van die van Duitsland en diens economische bondgenoten dat geen sprake kan zijn van één valutagebied.

Invoering van de guldenmark betekent tegelijkertijd dat de verschillende staatshuishoudingen in het huidige euro-gebied worden gesaneerd. Die sanering is onontkoombaar; uitstel ervan maakt dat deze op een andere manier zal plaats vinden. Dan wordt een soort Japan-scenario werkelijkheid, waarin banken geleidelijk aan proberen hun balansen op te schonen (door risico’s af te wentelen op de staat) en spookleningen blijven bestaan die nooit zullen worden afbetaald. Want dat is de realiteit die onder ogen moet worden gezien. Veel van het aan probleemlanden binnen het euro-gebied geleende geld zal nooit worden terug betaald (tenzij nu nog gezonde landen deze verplichtingen overnemen). De sanering vindt plaats doordat de sterkere landen de euro vaarwel zeggen en de guldenmark accepteren. Als gevolg van de grote vraag zal de guldenmark sterk appreciëren, waardoor de eurolanden winnen aan concurrentiekracht. Ook zullen hun schulden, die zijn uitgedrukt in euro’s, daardoor relatief in waarde verminderen en daar zit de inkomensoverdracht van Noord naar Zuid. Deze sanering is echter onvermijdelijk en bovendien eenmalig. Het is nu zaak het verlies te nemen en uit de euro te stappen i.p.v. de steeds zwaarder wordende Zuideuropese molensteen om de hals te blijven voortslepen.